Qual deve ser o objetivo da intervenção do Estado no setor de energia do Brasil? É interessante notar que atualmente esta pergunta pode suscitar um grande número de respostas divergentes.
Para uns, o objetivo principal é garantir a sustentabilidade ambiental e uma transição para uma matriz descarbonizada. Para outros, o papel do Estado é velar pelo bom funcionamento do mercado energético de forma a atrair investimentos privados e garantir a segurança do abastecimento. Outros ainda poderiam apontar o objetivo de viabilizar a expansão do setor energético através da exportação de energia, criando renda e empregos no país.
Esta gama de possibilidades representa objetivos que se sobrepõem/coabitam na política energética nacional. Entretanto, a diversidade de objetivos tem contribuído para o enfraquecimento do tradicional elo existente entre o setor energético e o desenvolvimento econômico nacional.
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Energia deixou de ser uma vantagem comparativa do Brasil. Os preços da energia no Brasil são comparáveis e muitas vezes mais elevados do que os dos países sem dotação de recursos energéticos. A incontrolável elevação dos custos energéticos no país é o sintoma de que a política energética nacional perdeu sua capacidade de elaborar e implementar uma visão estratégica, em que o setor energético representa uma infraestrutura para a promoção do crescimento e desenvolvimento econômico nacional.
O que seria este elo perdido? Para entender o problema do enfraquecimento do elo entre energia e desenvolvimento é necessário ter uma visão histórica desta relação no Brasil. O setor energético foi historicamente um dos principais pilares do desenvolvimento econômico e do processo de industrialização nacional. Foi o reconhecimento de que este pilar não era capaz de sustentar o nosso desenvolvimento que levou o Estado brasileiro a interferir no setor de energia visando criar as condições para a estruturação e o crescimento deste setor.
Basta lembrar que até a década de 1930, o Brasil era um país totalmente dependente da importação de energia moderna (carvão e derivados de petróleo). A única fonte de energia doméstica consumida em larga escala era a lenha nativa. As poucas ilhas de modernidade do país dependiam do carvão inglês e dos derivados do petróleo importado, principalmente dos Estados Unidos. Nas primeiras décadas do século passado, as principais empresas energéticas internacionais viam o Brasil apenas como um promissor mercado importador do abundante petróleo e carvão produzido e controlado por poucas empresas multinacionais. Por esta razão, não foi possível atrair o investimento privado nacional e estrangeiro na exploração do petróleo e do carvão nacional. Foi a constatação deste fato, e o reconhecimento de que sem energia moderna não é possível o desenvolvimento industrial, que levou o Estado Nacional a criar empresas estatais e um arranjo institucional favorável ao financiamento e crescimento deste setor.
A primeira grande fonte de energia moderna doméstica a ser aproveitada em larga escala foi a energia hidroelétrica. Não seria exagero dizer que foi a capacidade nacional de construir uma dotação institucional, tecnológica e financeira para desenvolver este recurso doméstico abundante que permitiu criar a infraestrutura energética necessária ao nosso processo de industrialização. A hidroeletricidade permitiu a diminuição da nossa desvantagem econômica em função da escassez de petróleo e carvão de qualidade. Os avanços obtidos pela Petrobras na progressiva redução da dependência do petróleo não podem ser colocados em segundo plano. Entretanto, nossa competitividade histórica derivou da nossa grande dotação de recursos hidroelétricos.
Esta infraestrutura energética rendeu bons frutos até a década de 1980. Mas o setor energético nacional não passaria incólume pela década perdida. A década foi perdida em função da crise inicialmente financeira, e depois política do Estado Brasileiro. A indústria energética, como parte do Estado Nacional, também experimentou a crise, financeira e institucional. Nossa indústria energética superou a crise e se reinventou na década de 1990 e, principalmente, na década de 2000. Entretanto, o processo de reforma que mudou a cara do setor energético nacional teve uma característica principal: aumentou incrivelmente a complexidade desta indústria e tornou muito mais difícil a relação entre o Estado e o setor energético.
Em primeiro lugar, com a entrada do capital privado aumentou muito o número de agentes atuando no setor energético. O setor que era formado por algumas dezenas de empresas estatais na década de 1980, passou a ser formado por milhares de empresas atuando nos diferentes setores energéticos (biocombustíveis, petróleo e gás natural, eletricidade). Antes, a elaboração de uma estratégia energética nacional dependia da visão do governo sobre os caminhos do desenvolvimento, e a industrialização era o caminho óbvio. Agora, não apenas o caminho deixou de ser óbvio, mas o governo é objeto de pressões das empresas e atores de cada segmento energético em busca de um “lugar ao sol” na política energética nacional. O resultado não podia ser outro: ao tentar um compromisso entre as mais diferentes visões e (legítimos) interesses do setor energético, nossa política energética perdeu sua capacidade de fazer escolhas e implementar orientações estratégicas.
Não é por outra razão que a política energética nacional apresenta planos e programas para todos os gostos e interesses: planos para expansão do setor elétrico que abrangem todas as fontes; metas para desenvolvimento dos biocombustíveis; metas para triplicar o tamanho do setor petrolífero; desenvolvimento da energia nuclear; plano para promoção da eficiência energética; metas de universalização do acesso; entre outros planos que poderiam ser citados. Estes planos, muitas vezes elaborados com participação de atores estatais diferentes não conseguiram evitar uma falha que perpassa todos os segmentos energéticos. Ou seja, nossa abundância de recursos energéticos não se traduz em vantagens competitivas para quem usa a energia.
Aos poucos, vamos nos transformando num país onde a política energética considera o crescimento do setor energético um fim em si mesmo. Ou seja, o objetivo da política energética é promover o investimento (de preferência privado) e o crescimento do setor energético. Até recentemente a visão estratégica do governo para o setor de biocombustíveis era transformar o Brasil num grande exportador de etanol. Atualmente, os olhos do governo se voltam para o potencial exportador do petróleo com as descobertas do Pré-sal. Esta visão relega a um segundo plano o papel da energia como infraestrutura. A grande atenção está voltada para os impactos econômicos potenciais dos investimentos na expansão do setor energético e, em particular, petroleiro. Enquanto isto, as indústrias não energéticas, em particular as energo-intensivas, vêm amargando uma acelerada perda de competitividade em função da elevação dos custos energéticos no país.
Se por um lado é evidente que o Brasil tem potencial para se tornar exportador de energia, é importante reconhecer que não somos um pequeno país capaz de viver destas exportações. É importante buscar caminhos para que o crescimento do setor energético não seja um objetivo intrínseco e sem conexão com o resto dos setores industriais. Para isto, a sociedade nacional e o Estado devem refletir sobre como resgatar o elo perdido entre energia e desenvolvimento na política energética nacional.
Por Edmar de Almeida, professor adjunto do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro e membro do Grupo de Economia de Energia do IE/UFRJ.
(Nota da Redação: artigo publicado no Infopetro, blog do Grupo de Economia da Energia do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro)
