O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) quase quintuplicou o volume de empréstimos entre 1997 e 2008, tornando-se um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo. No ano passado, emprestou R$ 92,2 bilhões e, neste ano, até julho, já havia liberado R$ 75,1 bilhões – deve fechar 2009 com desembolso total de R$ 131 bilhões.
Apesar da exuberância da carteira de crédito, fontes permanentes de financiamento do BNDES, como os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) estão secando, o que poderá comprometer os desembolsos nos próximos anos. Os recursos provenientes de renda variável, resultado dos investimentos do banco em ações, minguaram na segunda metade de 2008 e ao longo de 2009, como efeito da crise internacional. Outras fontes, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), também estão se retraindo.
No ano corrente, a demanda está sendo atendida graças ao empréstimo de R$ 100 bilhões feito pelo Tesouro Nacional, em meio à crise financeira internacional. No ano passado, o banco também recorreu ao Tesouro e a outras fontes, como o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço. Para fazer frente à demanda, especialmente em 2010 e 2011, a instituição negocia com o governo um novo reforço financeiro, mas ainda não há decisão sobre como isso será feito. Reabre, também, o debate sobre a possibilidade de criação de mais uma fonte de recursos, de caráter permanente, para ajudar o banco.
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“A estrutura de financiamento, somada aos retornos que temos de investimentos passados, define um banco de R$ 60 bilhões”, disse, em entrevista ao Valor, o diretor de planejamento do BNDES, João Carlos Ferraz. “Estamos um pouco distantes do que projetamos de demanda por investimentos de longo prazo, superior a R$ 100 bilhões por ano. Este é o nosso problema.”
A demanda, principalmente de recursos para projetos de infraestrutura, com prazos longos de maturação, é crescente. Desde 1995, primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso, o BNDES vem destinando mais recursos para infraestrutura. No governo Lula, essa tendência tomou novo impulso – em 2008, o banco emprestou o equivalente a 1,2% do PIB para esse setor, face a 0,25% do PIB em 1995.
Cerca de 40% dos empréstimos programados para 2009 são para obras de infraestrutura. “Há uma necessidade forte de longo prazo. Por exemplo: usinas hidrelétricas do rio Madeira, Belo Monte, trem de alta velocidade, petróleo e gás, Copa do Mundo”, explicou Ferraz. “A demanda de 2010 da infraestrutura cresce mais rapidamente que a dos outros setores. Estamos aprovando projetos nessa área a uma taxa também mais acelerada.”
Na contramão dos desembolsos e da demanda, os recursos do FAT destinados ao BNDES estão sendo reduzidos. O FAT destina ao banco 40% da receita arrecadada com o PIS-Pasep. O restante dos recursos é usado para bancar o seguro-desemprego. Tradicionalmente, o que sobra de recursos não utilizados com o seguro-desemprego vai para o BNDES, por meio de uma conta chamada “depósitos especiais do FAT”. O problema é que, desde 2003, a despesa com seguro-desemprego vem crescendo de forma expressiva, afetando negativamente essa conta e, portanto, os repasses ao BNDES.
Isso ocorreu graças à combinação de dois fatos: o reajuste do salário mínimo, que afeta proporção importante do seguro-desemprego, e a maior formalização da economia. Entre 2003 e 2008, a população empregada com carteira assinada cresceu 28%. Já o salário mínimo teve, no mesmo período, aumento real acumulado (descontada a variação do IPCA) de 33%.
“Como resultado dessa combinação de tendências, somadas à rotatividade da mão de obra, a despesa com seguro-desemprego do FAT, em termos reais, deflacionada pelo deflator implícito do PIB, aumentou em cinco anos (entre 2003 e 2008) nada menos que 83%”, informam os economistas Fernando Rieche, Manoel Amorim e Fábio Giambiagi, no artigo “As Finanças do BNDES: Evolução Recente e Tendências”, publicado na edição de junho da “Revista do BNDES”.
O aumento dos gastos do FAT com seguro-desemprego tem sido superior ao volume de recursos que ingressam no Tesouro na forma de 60% da receita do PIS-Pasep. Com isso, houve uma mudança de sinal no fluxo líquido de recursos dos depósitos especiais para o BNDES – passou de positivo em R$ 4 bilhões, na média de 2005-2006, para negativo em R$ 2 bilhões no período 2007-2008.
O fluxo líquido total ainda foi positivo por causa dos ingressos do chamado “FAT constitucional” (constituído pelos 40% do PIS-Pasep destinados ao BNDES), que cresceram muito nos anos anteriores à crise internacional graças ao boom da arrecadação federal. Mesmo assim, explicam os autores do estudo do BNDES, quando se consideram os pagamentos relacionados ao Fundo PIS-Pasep (um fundo onde não há entradas de recursos, mas apenas desembolsos), o resultado líquido total foi de R$ 1 bilhão por ano nos últimos dois anos, face a R$ 7 bilhões em 2005, por exemplo.
“Com menor ingresso líquido de recursos do FAT – a ponto de o resultado conjunto do FAT constitucional e dos depósitos especiais poder ser negativo em algum momento futuro, se a retirada destes for muito elevada -, o BNDES terá de identificar novas fontes de captação, se quiser continuar a expandir o seu volume de operações”, ponderam Rieche, Amorim e Giambiagi.
As dificuldades de financiamento do BNDES, agravadas pelo crescimento acelerado dos desembolsos nos últimos anos – de 10,7% ao ano, em termos reais, entre 1995 e 2005, para 18,8% entre 2005 e 2008 -, reabrem o debate não apenas sobre a necessidade de injetar recursos na instituição, mas também sobre o seu papel numa economia de juros baixos e mercado de capitais em evolução.
